Механизм пограничной углеродной корректировки - «Экологические новости»

В Евросоюзе для сокращения выбросов парниковых газов наряду с другими мерами предложен механизм пограничной углеродной корректировки (Carbon Border Adjustment Mechanism, сокращенно – СВАМ). Порассуждаем о его правовой природе и практических аспектах функционирования.
С. Ситников,
Партнер юридической фирмы «ЕМПП»
1. СВАМ как яблоко раздора для российских экспертов

14 июля 2021 г. Европейская комиссия официально обнародовала значительный перечень мер, направленных на достижение Европейским союзом сокращения выбросов парниковых газов не менее чем на 55 % к 2030 г. от уровня 1990 г. (так называемый пакет «Fit for 55»). В число этих мер вошли предложения по введению СВАМ. Новый механизм предполагает, в частности, создание:

системы учета и верификации выбросов парниковых газов, которые сопровождают производство продукции, импортируемой в ЕС;
инструментов для установления и взимания платы за такие выбросы.
Предложенное регулирование, бесспорно, окажет существенное влияние на развитие не только европейской, но и международной экономики. Не останется в стороне и российская промышленность: использование СВАМ повлияет на производство и поставку российского цемента, удобрений, черных металлов, стали, алюминия, электроэнергии, а также грозит российским производителям созданием дополнительных обязательств перед европейскими контрагентами.
В связи с этим появилось несметное количество различных «экспертных» и частных мнений, а также публикаций относительно сути, порядка работы и результатов функционирования СВАМ, его влияния на российскую промышленность. Однако качество предлагаемого анализа в большей части недостаточно высокое. Причем это относится как к терминам, которые используют авторы, так и к правовой природе СВАМ и механике его работы.
Рассмотрим некоторые из этих аспектов, а также те вопросы реализации СВАМ, которые представляются наиболее актуальными (с юридической точки зрения) для российских компаний.
Регулируемая продукция и ее ввоз на территорию ЕС

В состав продукции, подпавшей под регулирование СВАМ, входит ряд товарных категорий цемента, удобрений, черных металлов, стали, алюминия, а также электрической энергии. Подробный ее перечень, а также перечень принимаемых к учету парниковых газов, выбрасываемых в процессе производства такой продукции в контексте СВАМ, закреплены в регулирующих документах. Другими словами, только те категории продукции, которые попали в перечень, должны приниматься во внимание в рамках регулирования с помощью СВАМ при коммерческих операциях.
Ввоз продукции из перечня на территорию стран ЕС будет разрешен только лицам, получившим специальное разрешение от уполномоченного органа страны ЕС («уполномоченным декларантам»). При этом исключительно европейские компании могут выступать в качестве уполномоченных декларантов, и именно на них распространяется большая часть требований СВАМ (в том числе финансового характера).
СВАМ – это не налог!

По каким-то причинам (явно не имеющим ничего общего с юридическим анализом правовой природы и функционирования СВАМ) в обиход вошло определение СВАМ как «углеродного налога» и «сбора» (см., например, статью [1]).
Однако это не только не соответствует духу и принципу функционирования этого механизма, но и прямо противоречит той логике, которой руководствовались разработчики проекта регулирования при выборе из различных вариантов возможного структурирования СВАМ. Не соответствует это и сделанному ими выбору конкретного варианта, отраженному в проекте регулирования. Причем как описание этой логики выбора из различных вариантов (в число которых входил и «углеродный налог»), так и финальный вариант СВАМ (который «углеродным налогом» не является) прямо отражены в сопроводительном меморандуме (Explanatory Memorandum), предваряющем проект регулирования [2].
Комментаторам достаточно было бы даже просто обратить на это описание внимание, чтобы задуматься перед тем, как использовать неверные формулировки и вводить в заблуждение слушателей и читателей.
Так, разработчики СВАМ рассматривали шесть различных вариантов его структурирования и возможной природы. При этом основных варианта было три:
опция 1 (углеродный налог на импортируемую продукцию);
опция 2 (распространение на импортируемую продукцию модели, дублирующей систему торговли разрешениями на выброс – EU ETS allowance в рамках EU ETS);

опция 6 (акцизный сбор на углеродоемкие материалы, дополняющий действующую EU ETS).
Остальные опции представляли собой вариации опции 2 и отличались друг от друга рядом технических деталей. Разница между этими тремя моделями видна даже невооруженным глазом. Спутать их между собой невозможно, а называть одну именем другой неверно.
В итоге выбрана была опция 4. Предложенный в ее рамках механизм и был закреплен в проекте регулирования как СВАМ.
Проще говоря, этот механизм сводится к покупке у национальных регуляторов стран ЕС так называемых СВАМ-сертификатов в связи с импортом продукции на территорию ЕС (на основе фактического объема выбросов принимаемых к учету в рамках СВАМ парниковых газов, которые сопровождали производство этой продукции), а также к погашению этих СВАМ-сертификатов в количестве, коррелирующем с соответствующей величиной выбросов парниковых газов.
Стоимость СВАМ-сертификатов определяется как средняя стоимость разрешений на выбросы в рамках системы торговли квотами на выбросы EU ETS за предыдущую неделю. При этом, в частности, в случае оплаты в стране происхождения продукции так называемой цены за углерод (carbon price) в рамках существующей в такой стране соответствующей системы размер этой оплаты может быть при определенных условиях принят к учету для уменьшения количества СВАМ-сертификатов, подлежащих покупке для выполнения обязательств в рамках СВАМ. Более того, при определенных условиях СВАМ-сертификаты по требованию компании-покупателя должны быть выкуплены национальным регулятором страны ЕС у покупателя по цене их приобретения.
Наверное, только лукавство может позволить не заметить очевидные отличия такой системы от классического налога. Но, видимо, ради красного словца комментаторы СВАМ иногда не прочь пожертвовать истиной.
Кто платит в рамках СВАМ

Помимо прочего такие вот комментаторы (включая чиновников и «экспертов») любят создать у благодарного читателя и слушателя ощущение, что финансовые обязательства в рамках СВАМ в связи с поставкой на территорию ЕС российской регулируемой продукции лежат на российских производителях (поставщиках). А иногда заводят речь и о России в целом, как, например, в одной из публикаций РБК – «Россия заплатит ЕС €1,1 млрд в год углеродного налога» [3]. Однако это широко тиражируемое мнение является глубоко ошибочным. Справедливости ради отметим, что авторы указанной публикации впоследствии внесли в нее уточнение (не изменив, правда, самого названия статьи, также содержащего, мягко говоря, неоднозначную формулировку).
На самом деле, согласно предлагаемому регулированию финансовые обязательства (реализуемые посредством упомянутых приобретения и погашения СВАМ-сертификатов) лежат исключительно на уполномоченных декларантах (то есть на европейских компаниях). Никаких финансовых обязательств по приобретению СВАМ-сертификатов (а равно обязанностей по осуществлению иных обязательных платежей в рамках СВАМ) на иностранные (в том числе и на российские) компании предложенное регулирование не распространяет.
Теоретически можно предположить, что европейские компании (уполномоченные декларанты) попытаются компенсировать свои расходы в рамках СВАМ за счет российских контрагентов (посредством соответствующей корректировки стоимости закупаемой продукции). Однако даже в этом случае:

такая корректировка носила бы исключительно коммерческий (а не регуляторный) характер и зависела бы от договоренности сторон;
возложение такой компенсации на российскую компанию не являлось бы непредотвратимым и неизбежным;
величина компенсации (если бы она возникла) зависела бы от реальной углеродоемкости продукции российского происхождения;
в случае внедрения в России системы, которая могла бы расцениваться как формирующая «цену на углерод» (по типу EU ETS), это также могло бы значительно повлиять на величину такой компенсации (и, как минимум, ее скорректировать).
2. Наиболее актуальные аспекты СВАМ

В погоне за красным словцом и громким заголовком (граничащим, как уже говорилось, с подменой понятий) комментаторы часто не замечают тех элементов СВАМ, которые могут оказать непосредственное влияние на российские компании практически сразу после вступления регулирования в силу. А ведь начать подготовку к ним полезно уже сейчас. Некоторые из таких элементов упомянуты далее.
Регистрация в ЕС российских производственных мощностей

Один из основных элементов регулирования СВАМ, затрагивающий находящихся вне ЕС производителей регулируемой продукции (в том числе российских), – регистрация информации о них Еврокомиссией. Так, по заявлению лица («оператора»), осуществляющего управление или контроль в отношении расположенных за пределами ЕС стационарных производственных мощностей, на которых производится регулируемая продукция, Европейская комиссия регистрирует информацию об операторе и его производственных мощностях в специально создаваемой для этого базе данных.
Оператор предоставляет информацию о себе, об основной экономической деятельности, а также о расположении производственных мощностей (включая точный адрес и географические координаты).
Несмотря на то что такая регистрация является правом, а не обязанностью оператора (и оператор может в любой момент потребовать исключения информации о себе из базы данных), есть основания предполагать, что его европейские контрагенты (в том числе уполномоченные декларанты) будут настаивать на прохождении оператором регистрации (либо переносить на оператора свои расходы, связанные с оценкой величины выбросов парниковых газов).
Одной из причин этого является предоставленная уполномоченным декларантам возможность использовать полученные оператором верифицированные сведения о выбросах парниковых газов для выполнения возложенных на уполномоченного декларанта обязательств (в том числе по отчетности перед европейским регулятором), а также для уточнения финансовых обязательств уполномоченного декларанта (в определенных регулированием случаях).
При этом оператор, проходящий такую регистрацию, должен будет, помимо прочего, определять величину выбросов парниковых газов, сопровождавших производство его продукции, а также осуществлять верификацию этих выбросов в соответствии с установленными правилами.
Возможность зачета национальной «платы за углерод» в рамках СВАМ

Предложенное ЕС регулирование предполагает право уполномоченного декларанта в некоторых случаях уменьшить свои финансовые обязательства в рамках СВАМ на величину «платы за углерод», уплаченной оператором в рамках его национальной системы платы за выбросы парниковых газов.
В России национальная система платы за выбросы парниковых газов еще не установлена, но в стадии разработки (см., например, проект федерального закона «О проведении эксперимента по установлению специального регулирования выбросов и поглощения парниковых газов в Сахалинской области» на федеральном портале нормативных правовых актов, ID проекта – 02/04/04-21/00114717). Результаты эксперимента по созданию системы (при определенных условиях) могут быть заявлены и приняты к учету в рамках СВАМ. В этом случае реализация российскими предприятиями климатических проектов и сокращение выбросов парниковых газов и (или) увеличение их поглощения, отвечающие условиям такой системы, могут создать основу для уменьшения возможной финансовой нагрузки на оператора и уполномоченного декларанта в рамках СВАМ.
До вступления СВАМ в силу осталось несколько лет, и российскому регулятору (и бизнес-сообществу) имеет смысл сосредоточиться на создании национальной системы платы за выбросы парниковых газов и принять меры для признания ее результатов мировым сообществом. Это могло бы не только послужить действенной мерой, направленной на достижение Россией целей устойчивого развития, но значительно облегчить возможную финансовую нагрузку на российские компании, которой опасаются бизнес-сообщество и чиновники в связи с введением СВАМ. И поэтому мнение И. Макарова в статье [4], что экспорт в ЕС наименее углеродоемкой продукции, а не поддержка углеродного регулирования в РФ станет основной стратегией российских компаний, удивительно хотя бы потому, что источники внезапного появления такой низкоуглеродной продукции в России остаются под большим вопросом. Впрочем, создание российской системы регулирования и параллельно с этим планомерная работа над обеспечением снижения углеродоемкости российской продукции могли бы стать наиболее удачным решением вопроса, поставленного СВАМ перед российской промышленностью.
Рекомендации для российских производителей регулируемой продукции

Несмотря на то что предложенное в ЕС регулирование в рамках СВАМ еще не вступило в силу (запланировано на 1 января 2023 г.), и ряд механизмов будет реализовываться постепенно (первый этап формирования и представления отчетности – также с 1 января 2023 г.), российским компаниям, реализующим регулируемую продукцию для ее импорта в страны ЕС, было бы полезно провести консультации со своими европейскими контрагентами и выработать последовательность действий. Это позволит не только обеспечить выполнение новых требований (в том числе по отчетности, обязанность по формированию которой возникнет у европейских компаний сразу после вступления в силу регулирования), но и уменьшить возможную финансовую нагрузку, связанную с применением СВАМ.
Так, одним из шагов, которые целесообразно предпринять, является оценка процедуры и последствий регистрации оператора и его производственных мощностей в базе Европейской комиссии. Кроме того, анализ требований предложенного регулирования, касающихся методики расчета величины выбросов парниковых газов, сопровождающих производство продукции, и их верификации, а равно результаты такого расчета могут оказаться востребованными со стороны европейских партнеров уже в самое ближайшее время.
3. Подведем итоги

Для закрепления (и в надежде, что это позволит уважаемым читателям успешно пресекать попытки недобросовестных комментаторов манипулировать мнением или, тем более, откровенно передергивать факты) кратко суммируем основные моменты:

СВАМ не является налогом или сбором (называть его так не только неверно, но и вредно, поскольку это подменяет смыслы, заложенные европейским регулятором);

российские компании не несут никаких финансовых обязательств в рамках СВАМ (обязательства по покупке СВАМ-сертификатов лежат исключительно на европейских компаниях, ввозящих в ЕС продукцию, произведенную вне ЕС);

будут ли европейские компании компенсировать свои затраты за счет российских производителей (поставщиков) продукции (а если будут, то как и в какой форме) – это еще большой вопрос в области коммерческих отношений (но не непосредственно в сфере регулирования СВАМ).
И наконец, имеет смысл присмотреться к планируемому эксперименту в Сахалинской области и иных регионах, которые могут быть включены в эксперимент по внедрению системы квотирования выбросов парниковых газов.
При правильной настройке этой системы (особенно, если будут учтены условия СВАМ и предоставляемые им возможности зачета «углеродной цены») она могла бы заложить основу для возникновения той самой цены на углерод (carbon price), уменьшающей финансовую нагрузку для российских компаний в контексте СВАМ.
С учетом уже ведущейся российским регулятором работы над системой квотирования выбросов парниковых газов (а также нового Федерального закона от 02.07.2021 № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов») рекомендуем без дальнейших отлагательств начать подготовку предприятия к реализации заложенных (а также планирующихся) механизмов углеродного регулирования.
Литература

1. Мельников Ю., Данеева Ю. Европейское напряжение: как углеродный налог отразится на российском экспорте электроэнергии в ЕС [Электронный ресурс]. URL: https://www.forbes.ru/biznes/435609-evropeyskoe-napryazhenie-kak-uglerodnyy-nalog-otrazitsya-na-rossiyskom-eksporte (дата обращения: 29.08.2021).

2. Explanatory memorandum. URL: https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/carbon_border_adjustment_mechanism_0.pdf (дата обращения: 29.08.2021).

3. Ткачёв И., Котченко К. Россия заплатит ЕС €1,1 млрд в год углеродного налога [Электронный ресурс]. URL: https://www.rbc.ru/economics/26/07/2021/60fac8469a7947d1f4871b47?from=column_1 (дата обращения: 29.08.2021).

4. Шаповалов А., Давыдова А. Не так страшен ТУР, как его проект // Коммерсант. 2021. № 125. URL: https://www.kommersant.ru/doc/4908907 (дата обращения: 29.08.2021).